Після того, як у травні 1917 року Тимчасовий уряд відмовився надати автономію Україні (навіть не негайно, а в перспективі), Центральна Рада, виходячи з принципу «ні бунту, ні покірності», прийняла рішення ухвалити I Універсал ("До українського народу, на Україні і поза її сущому"). Враховуючи багатонаціональний склад України, Універсал закликав українських громадян до злагоди і порозуміння. Українська Центральна Рада брала на себе відповідальність за поточний стан справ у державі, були запроваджені додаткові збори з населення на користь Ради, але не ставилася вимога про припинення платежів у загальноросійський бюджет. По проголошенні автономії 15 (28) червня 1917, було створено уряд (Генеральний Секретаріат). У відповідь на І Універсал Тимчасовий уряд 16 (29) червня виступив з відозвою «Громадянам України», в якому запропонувало громадянам українцям розвивати земське і міське самоврядування.
