П'ять правил екс-міністра фінансів Нової Зеландії для України

Дякую, що запросили мене до України. Київ - це місто революцій, і я тут, щоб розказати про революцію в управлінні державними фінансами.

Повернімося в 1989, насправді видатний рік. Того року розвалився Радянський Союз, впала Берлінська стіна, придумали Інтернет, а Нова Зеландія ухвалила "Закон про державні фінанси". Я зараз розкажу вам, чому революція в загальнодержавній політиці (не лише фіскальна політика, але всеохопні зміни у публічному та приватному секторі) у Новій Зеландії була такою важливою.

Я стала міністром фінансів у 1990 році. Закон про державні фінанси набув чинності в 1989 році, і через два роки (це були швидкі та глибокі реформи) державні рахунки Нової Зеландії вже були всеохопні, достовірні, інформація стала прозорою, і ми привели до одного знаменника дуже різні правила гри, які до того постійно змінювалися.

Дозвольте розповісти, що сталося далі. Це буде історія про те, як виглядає реальна реформа. Нова Зеландія тоді зіштовхнулася, як і Україна, з широкомасштабною фінансовою кризою, ми мусили приймати радикальні рішення. Ми змінили правила гри не лише у сфері управління державними фінансами - зміни відбулися у монетарній політиці, на ринку праці, ми створили відкриті і конкурентні ринки, скасували дотацій сільському господарству, кардинально змінили податковий режим, впровадили у державному секторі управління, орієнтоване на результати. Все це дуже різні регулювання, але саме так вдалося провести радикальні реформи.

Фото: reed.media

Міністр фінансів Нової Зеландії Рут Річардсон (справа), 1990 р

Зараз ми не маємо грандіозних цифр, ми маємо стратегічний підхід до управління державними фінансами:

• Все бюджетування є відкритим
• Перш ніж розробляти бюджет, оприлюднюється стратегія бюджетної політики
• Бюджет відповідає цій стратегії
• І потім ми маємо всебічні оновлення.

Навіщо потрібен стратегічний підхід до фінансово-бюджетної політики? Бо неможливо досягти розвитку економіки, зростання іноземних інвестицій, впевненості у майбутньому, високого рівня життя людей без надійного якоря у вигляді фіскальної політики високої якості.

Я дуже пишаюсь показниками, яких вдалося досягти Новій Зеландії. Державний борг складає зараз до 20% ВВП, державний бюджет збалансований або профіцитний, державні видатки складають близько 30% ВВП. Та більш важливо, що фіскальна політика держави цілковито відображає загальну візію та прагнення своїх громадян.

Яким чином ці речі пов’язано? У мене в руках - "Закон про фіскальну відповідальність", який встановив правила управління державними фінансами. Але його значення набагато ширше. Дозвольте зачитати уривок: «Ефективність, результативність та інноваційність державного сектору має вирішальне значення для досягнення більш високого рівня життя новозеландців. Збереження довіри новозеландців до цілісності та чесності державної фінансової системи є наріжним каменем нашої демократії».

Про таку довіру я розмовляла учора із сотнями молодих українців. «Ви довіряєте своїм політикам?» – відповідь була «Ні». «Чи ваш уряд відіграє значущу роль у вашому житті?» – «Ні». «Чи відбуваються якісь зміни в Україні, такі, щоб ви захотіли лишитися тут, вчитися тут, вкладати сюди, будувати своє життя тут?» – «Ні».

Це не може бути майбутнім, яке Україна обрала для себе, не задля цього ви зробили революцію – тільки щоб повернутися до минулого стану справ. Тож реформа державних фінансів – це зовсім інше, гідне вас майбутнє.

Повертаючись до документу, прочитаю про загальні принципи: "Новозеландська система управління державним сектором має на меті підвищення ефективності державного сектору. Цей підхід до управління ефективністю передбачає, крім іншого, чіткі цілі та чіткі межі відповідальності". Я можу принести вам документи з будь-якого державного органу Нової Зеландії. Ви побачите там чіткі дані про продукт, витрати, якість. Це підзвітність, посадова особа підзвітна мені, міністру, щодо виконання своїх цілей. У нас немає пожиттєвого найму в державних органах. Ми вдвічі скоротили державний сектор. Нема сенсу говорити про підвищення ефективності державного сектору, якщо ти просто робиш безглузді речі більш ефективно.

Треба визначити, які речі може зробити тільки держава? Робота держави – захищати, забезпечувати верховенство права, чесну некорумповану систему, державне регулювання, яке сприяє розвитку конкуренції, де бізнесу доводиться працювати з ринком, а не з міністрами. Ось цим має займатися держава. А вирішивши, у чому полягає роль держави, звичайно, ви захочете мати сучасну і ефективну відповідальну систему управління. Тож ми провели не лише реформу державних фінансів, паралельно ми здійснили реформу державної служби. Який у сенс у тому, щоб побудувати найефективніші системні рамки, але залишити на місцях посадовців старої школи, які можуть працювати добре або жахливо – але не несуть жодної відповідальності за результат?

Якщо ви підходите до реформ серйозно – важливо їх узгодити. Усі складові державного сектору – і державні службовці, і фіскальна підзвітність, – мають слугувати виконанню сучасної ефективної ролі держави. Це не просто просування високоякісного управління державними фінансами заради самого управління. Нова Зеландія до цієї реформи була суцільним неподобством - неконкурентоздатною протекціоністською країною, яка забезпечувала високі стандарти життя за рахунок боргу. Ось навіщо стаються революції. Ми зруйнували свою берлінську стіну, реформувавши нашу економіку.

Фото: rrnz.co.nz

Дозвольте закінчити промову практичною рамкою: я розповім, як це було - бути міністром фінансів у той час. Мені було 39 років, моя країна ніколи не мала збалансованого бюджету за всі роки мого дорослого життя, і я прийшла, щоб зробити революцію. Мені надзвичайно пощастило, що я мала інструмент – "Закон про державні фінанси", тож у моєму розпорядженні була якісна звітність. Я була рішуче налаштована на те, що за три роки моєї каденції ми маємо написати нові правила гри. І коли я піду, управління державними фінансами залишиться відповідальним назавжди. І саме так і сталося.

За освітою я юрист, а не економіст. Я вирішила, що ми повинні написати кодекс фінансово-бюджетної відповідальності. Ось цей кодекс:

1. Слід скоротити загальний державний борг до прийнятного рівня, аби мати буфер у випадку можливих негараздів у майбутньому. Я родом з південного острова Нової Зеландії. У нас сталися землетруси у 2010 та 2011 роках, які обійшлися державі у 40 млрд новозеландських доларів. Фінансова система витримала цей удар завдяки єдиній речі – ми скоротили державний борг до розумних меж.
2. Друге правило: після досягнення прийнятного рівня зовнішнього боргу через фінансовий цикл слід забезпечити наявність профіциту. Як я казала, борг нині скорочено до 20% ВВП, і ми маємо профіцит.
3. Наш бюджет публікується у бухгалтерській формі, тож ми знаємо, які у нас надходження та витрати, які активи, які зобов’язання, які можуть бути непередбачені видатки. Таким чином ми можемо визначити загальний капітал держави. І третє правило полягає у тому, що величина цього капіталу має підтримуватися на такому рівні, щоб забезпечити буфер від негативних факторів.
4. Четверте правило – розумно управляти фінансовими ризиками, з якими зіштовхується держава.
5. І нарешті (тут йдеться не про видатки, а про податкову базу) слід проводити розумну та передбачувану політику щодо рівня і стабільності податкових ставок на наступні роки.

Приїхавши до Києва у п’ятницю ввечері, ми пішли в чудовий ресторан. Дві речі приголомшили мене, я мала справжній шок. Перша – це фантастична якість кухні. Просто дивовижна! Але мені сказали, що існує спеціальна 5%-ва податкова ставка для малого бізнесу. Іншими словами, вам наче кажуть: "Не зростай! Не зростай, тому що матимеш іншу податкову ставку!" І що тоді люди роблять? Махлюють, обманюють систему. Цей ресторан, певно, перебуває у власності десяти осіб, тобто це десять малих бізнесів. Це божевілля! У вас чудова кухня, у вас розумні голови. Не пишіть нерозумних правил! Це перша річ.

Друга річ, яка вразила мене, - це сільське господарство. Я сама фермер. У Новій Зеландії не існує жодних дотацій. Наше сільське господарство – найбільш конкурентоздатне у світі. Зараз я вам признаюсь. Я їздила до маєтку [Міжигір’я] два дні тому. Це ганебно. Я відгорнула килим у спальні вашого скомпрометованого президента (чудовий килим!). Відгорнула… Знаємо, що він купував найкраще. Отже, відгорнула цей килим – новозеландська шерсть. Мені шкода. Але новозеландське сільське господарство має справи з усім світом. Ми інноваційні. Ми продуктивні. Ваше сільське господарство не має свободи дій. Ваша податкова система просто сміховинна для сільського господарства.

Фото: Макс Требухов

Отже, я кажу про дуже-дуже різні правила гри. Ви повинні дивитися на фіскальну політику у наступному контексті: річ не у технічних правилах (хоча це важливо), річ у тому, як поводяться політики. Політики завжди прагнуть збільшувати свої статки, і в Україні для них є багато способів зробити це. Ми хотіли змінити поведінку політиків, встановивши єдині фіскальні правила. У Новій Зеландії жоден політик, якому довіряють, не буде виступати за борг або дефіцит як спосіб фінансування програм. Це заборонено. Електорат не проголосує за це. За шість тижнів до кожних виборів Міністерство фінансів має опублікувати фінансовий звіт. Публікається все: активи, зобов’язання, фінансові виклики, все як має виглядати фінансовий звіт. Тож жоден політик не може вести свою кампанію під гаслом «Я обіцяю вам усе!», а потім сказати: «Я не можу зробити цього. О, дуже шкода, я ж не знав, що фінансовий стан такий поганий!» Наш підхід не просто міняє цифри – він змінює поведінк

Тож мій меседж до вас тут, в Україні, не розглядайте фіскальну політику саму по собі, облиште це, ви просто зробите деякі технічні зміни. Ні, фіскальна політика має бути частиною широкомасштабної програми. Справжньої революції. Ви хочете будувати майбутнє для себе? Ви повинні зруйнувати нинішню практику. Ви повинні зрозуміти, які міжнародні практики є найліпшими, і застосовувати їх на усіх рівнях своєї монетарної та фіскальної політики, ви повинні зробити вільним свій ринок праці, мати відкриті та конкурентні ринки, домогтися, щоб олігархи не мали монополії, щоб держава виконувала свою головну роль оборонця, домогтися верховенства права, забезпечити такий стан, що коли люди вирішують інвестувати чи створити робочі місця, вони мають бути певні, що правила гри не зміняться завтра, що ви матимете такий податковий режим, який заохочує людей інвестувати.

Тож для України це та революція, що має реальне значення, і я тут, щоб дати вам не лише упевненість у технічному підході, а й упевненість у тому, що коли ви готові кардинально змінити правила гри у проведенні реформ, то теж зможете пишатися, як я, своєю країною, знаючи, що ви найкращі в світі бізнесу, що ви маєте найбільшу свободу, найбільшу прозорість, найменшу корупцію. Ми мусили зробити всі ці речі, тому що ми живемо занадто далеко, тож мусили так вести справи, бути такими конкурентоздатними, щоб забезпечити високі стандарти життя для своєї країни. І в цьому контексті якісна фіскальна політика відіграє важливу роль. Тож слід не просто говорити про це – треба це зробити.